优惠原产地规则研究(连载一)

2020-10-13 10:56:06

《优惠原产地规则研究》

- 南京分会 邹锐锐


序言

2015年11月26日中国贸促会和国家质检总局在京签署《关于加强原产地签证工作服务“走出去”战略合作备忘录》。根据备忘录中的相关合作内容,质检总局将支持贸促会签发各类原产地证书。至此,中国贸促会终于可以在法律法规的授权之下,正式签发我国的各类原产地证书,为共同构建与国家战略相适应的原产地工作体系,推动自贸区战略实施,提高通关贸易便利化水平做出应有的贡献。

在振奋和欣喜之余,作为贸促会的签证人员,我们应该清醒地认识到未来签证工作中所面临的新的挑战。我国目前对外签订实施的各类自由贸易协定和优惠贸易安排的数量已经达到14个,覆盖的国家和地区包括:东盟十国、印度、斯里兰卡、孟加拉国、巴基斯坦、韩国、智利、秘鲁、哥斯达黎加、新西兰、澳大利亚、冰岛、瑞士等。各种自贸区协定中的原产地规则错综复杂,“意大利面条碗”现象[1]在签证工作中逐渐显现。加之我国有“世界工厂”的美誉,根据不同的原产地规则确定在我国生产的产品的原产地实为复杂和艰巨的工作。为此,专刊特推出连载《优惠原产地规则研究》,为我会签证人员详细解读优惠原产地签证工作中所涉及的各种规则。《优惠原产地规则研究》选材自世界海关组织优惠原产地理论研究教材,结合我国自由贸易协定优惠原产地规则的签证实务,帮助我会签证人员从国际化的视角理解和把握具体规则的原理、逻辑和适用方法,避免签证工作中“人云亦云”或“知其然不知其所以然”的尴尬境地,进而在复杂的规则中发现共性,举一反三,达到利用原产地规则更好地服务国家自贸区战略的目的。


第一单元 原产地规则综述

    本单元将介绍原产地规则的一般性话题,如原产地规则的适用范围、定义及经济学原理。同时将从历史的角度阐述国际社会协调原产地规则的努力和成果。本单元中将重点对优惠原产地规则加以分析,介绍优惠原产地立法的模式。


一、原产地规则的适用范畴

   “原产地规则”是指用于在货物贸易中确定货物原产地(国)的法律法规。此处的“货物”是指可被《商品名称及编码协调制度》[2](以下简称《协调制度》)归类的所有商品。 未被《协调制度》归类的商品不在货物贸易原产地规则范围之内。如下图所示:

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    例如,原产地规则不涉及诸如香槟,干邑,波特酒或者帕尔玛奶酪等原产地地理标志问题。地理标志是指标示某商品来源于某地区,该商品的特定质量、信誉或者其他特征,主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。地理标志也是知识产权的一种,因此不属于原产地规则的范畴。


二、原产地规则的定义

    本文采用《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》中的相关条文来定义原产地规则。该公约史称《京都公约》,由海关合作理事会于1973年5月18日在日本京都召开的第41/42届年会上通过,1974年9月25日生效。《京都公约》是第一个涉及原产地规则问题的国际性立法,公约(修订后的京都公约)的特别附约K中含有三个章节的条文与原产地规则有关。其中在第一章定义中将原产地规则定义为:“一国根据其国内法和国际条约的原则制定并实施的用于确定货物原产地的特别法律法规。”“rules of origin” means the specific provisions, developed from principles established by national legislation or international agreements, applied by a country to determine the origin of goods;


三、原产地规则的分类

    乌拉圭回合多边贸易谈判中通过的《原产地规则协定》界定了两种类型的原产地规则:非优惠原产地规则和优惠原产地规则。《原产地规则协定》第一条将非优惠原产地规则定义为:“由任何成员方为确定商品原产国而采取的普遍适用的法律、规章和行政决定,条件是此种原产地规则与导致授予超出1994关贸总协定第1条第1款适用范围的关税优惠的契约性或自主性贸易体制无关。”非优惠原产地规则用于实施《原产地规则协定》第一条第2款规定的下列贸易政策措施:最惠国待遇、反倾销和发补贴、保障措施、原产地标记要求、数量限制和关税配额、政府采购和贸易数据统计。

    根据《原产地规则协定》中对于非优惠原产地规则的定义,优惠原产地规则的定义自然为:“由任何成员方在超出1994关贸总协定第1条第1款适用范围的关税优惠的契约性或自主性贸易体制中为确定商品原产国而采取的法律、规章和行政决定。”所谓契约性贸易体制指的是WTO各成员方之间签订的优惠贸易协定,所谓自主性贸易体制指的是联合国贸易与发展会议上通过的工业发达国家对发展中国家或地区出口的产品给予的普遍优惠制度。优惠原产地规则反映了自由贸易协定成员国之间的特殊贸易利益,根据其不同的贸易利益,优惠原产地规则得以制定和实施,因此,优惠原产地规则不可避免地具有差异化的特质。


四、原产地规则的必要性

    一国确定货物原产地的原因在于国际贸易中存在的差别化贸易限制措施。在理想的完全开放的国际经济体系中,原产地规则是没有存在价值的,因为所有的商品不论其原产地为何都将受到平等的待遇。即使经济体系中存在贸易限制措施,如果限制措施是非歧视性的,原产地规则也没有存在的必要,因为贸易限制措施将无差别地适用于所有国家的商品。如下图所示:

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    但是现实与理想情况截然不同,在国际贸易中某一国家并不针对其他所有国家实施完全相同的贸易政策,比如一国可以针对不同的国家征收不同的进口关税,分配配额,征收反倾销税或者采用保障措施。如下图所示:

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    因此对于一国来说在进口货物清关时确定货物的“国籍”就显得十分必要。这里所谓确定货物的“国籍”就是指确定进口货物的原产地。在整个进口货物清关程序中有三个重要环节:一是确定货物在《协调制度》中的归类,二是确定货物价值,第三个重要环节就是原产地的确定。


五、优惠原产地规则的作用

    下面让我们通过对比来看看自由贸易区中为何需要优惠原产地规则。我们假设存在三种形式的经济体:单个国家、关税同盟和自由贸易区。在下面的图中,每个扇形部分代表不同的国家。扇形部分之间的间隔象征着国家征收的关税,间隔的不同高度象征着各国间征收关税的幅度不同。剪头显示贸易流向。虚线表示国家之间实现了零关税。

    对于单个国家来说,不需要优惠原产地规则立法,因为该国家对于其他国家进口至该国家的货物征收统一的、无差别的关税。如下图所示:

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    关税同盟中也不需要实施原产地规则。因为在关税同盟的成员国之间,关税和其他贸易壁垒得到消除,货物在关税同盟中自由流动。对于从关税同盟外进口至关税同盟内的货物实施统一的关税。一旦关税被征收,进口货物得以在同盟中自由流动。如下图所示:

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    自由贸易区成员国之间的贸易壁垒得以消除,但是每一个成员国对自由贸易区之外的其他国家(第三国)维持各自独立的关税。在自由贸易区内,必须进行原产地确定以确认货物是否享受优惠待遇。 同时需要原产地规则阻止贸易偏转的发生。贸易偏转指:来自于非成员国的货物仅仅通过转运从对外征收最低关税的成员国进入自贸区从而获得原产资格。如下图所示:

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    在下图的例子中,A国与B国,B国与C国签订有自由贸易协定,在AB和BC之间存在着两个独立的自由贸易区。 原产地规则可以防止A国生产的产品通过从B国转运而进入C国,从而享受C国优惠关税待遇,而正常情况下,A国的产品在缴纳了C国对其征收的关税后方能进入C国。

 

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    如果自由贸易协定仅仅从地理的角度将货物的来源国判定为货物原产国,那么下图中的B国货物将通过对外实施最低关税的协定国C过进入A国,造成贸易偏转现象。最终,对外征收较高关税的A国不得不降低其对外关税,直至等于C国的关税水平。如果没有原产地规则,自由贸易区协定国将无法保持其各自的对外关税。因此,原产地规则对于阻止上述贸易偏转来说是十分必要的。换句话说,原产地规则是自由贸易协定所使用的政策性工具,能够确保协定成员国原产的货物得到自由贸易区的关税减让,避免因关税减让效应所产生的货物迂回进入自由贸易区内的现象发生。

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六、优惠原产地规则的经济学原理

优惠贸易协定所带来的贸易自由化对国家间的贸易流向和国家的投资决定产生巨大影响,这种影响可能是积极的或者是消极的。自由贸易区内原产地规则的制定方式同样会促进或者限制贸易、投资和生产力发展,维持或者降低一国的福利。国家可以通过规定不同严格程度的原产地规则来控制其贸易流向和影响投资政策。

1. 贸易创造效应

    自由贸易协定降低和消除了协定成员国相互间交易的货物的关税。正常情况下,这将带来成员国之间贸易的增长和扩大,这种增长被认为是积极的因为协定成员国中的生产商可以使用其他成员国中价格更为低廉的投入品来代替价格较高的本国投入品。此时自由贸易协定成员国之间的贸易产生增长。协定成员国中更具竞争力的生产商将有更多机会出口,国内生产将被来自于协定成员国的进口产品替代。在下表中,让我们假设在某个贸易系统中存在A国和B国,B国商品的价格比A国低15%,A国对外关税为20%。A国和B国之间没有签署自由贸易协定。此时,A国生产商倾向使用本国的投入品进行生产,因为尽管使用B国商品的价格低15%,但征收关税进口后,将比A国国内投入品的价格高5%。当A国和B国之间签署自由贸易协定后(假设该协定降低关税至零),在零关税的情况下,A国自B国进口的投入品将比A国国内投入品的价格低15%,此时,A国国内投入品将被B国进口的投入品所取代。这一取代被称之为贸易创造,其带来的效果是资源在自由贸易区中更为高效的分配,从经济学的角度被认为是有益的。

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2. 原产地规则对贸易创造效应的影响

    如下图所示,在宽松的原产地规则下,贸易创造效果最为显著。当原产地规则趋向严格时,贸易创造的效果将被降低。随着原产地规则进一步趋严,为满足原产地规则所产生的成本将超过所享受的优惠待遇,来自协定成员国的进口产品将逐渐被国内产品所替代直至贸易创造效应最终消失。

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3. 贸易转移效应

    在没有任何歧视的贸易环境中,一国对于所有其他国家征收相同的关税,最具竞争优势的国家能够以最低廉的价格提供产品。随着优惠贸易协定的缔结,以往最具竞争优势的生产者将不能保证其价格为最低。自由贸易协定会导致具有竞争劣势的协定成员国反而能够供应比自由贸易区外具有竞争优势的国家价格更为低廉的产品,导致贸易转移。让我们假设在某个贸易环境中存在A国、B国和C国。B国商品的价格比A国低15%,C国商品的价格比A国低25%,A国对外关税为20%。来自于C国生产商将最具竞争力,其产品进口至A国征收关税后仍将比A国国内投入品的价格低5%。同时比A国自B国进口的投入品的价格低10%。在上述情况下,资源分配达到最优配置。如下图所示:

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    但是,当A国和B国之间签署自由贸易协定后,A国对B国征收的关税降为零,而A国仍然维持对于C国的20%关税。此时,A国和C国之间的贸易将向A国和B国之间转移。因为A国自B国进口的投入品将比A国国内投入品的价格低15%,同时A国自B国进口的投入品将比其自C国进口的投入品的价格低10%。贸易将从最具竞争力的C国转移至竞争力较差的B国。也就是说,尽管C国相对A、B两国具有竞争优势,但是贸易仍然从C国转移至B国。如下图所示:

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    这样,自由贸易协定所实现的贸易自由化反而扭曲了原本最有效率的资源分配。这种现象被称为贸易转移。从经济学的角度来看,贸易转移所造成的情况甚至要比没有自由贸易协定时的情况差,因为贸易转移干扰了国际贸易中商品的自由流动,导致资源的低效分配,降低了一国的福利。

4. 原产地规则对贸易转移效应的影响

    下图显示了原产地规则对于贸易转移的影响。过于宽松的原产地规则对于贸易偏转没有防止作用,因为原产地规则未能有效阻止第三国产品通过自由贸易区内低关税成员国转运至自由贸易区,此时贸易转移效应并不明显。随着原产地规则趋于严格,原产地规则阻止了贸易偏转的发生,促进了自由贸易区内产品的供应,从而替代了自由贸易区外的产品供应,增加了贸易转移。如下图所示:

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    但是,随着原产地规则进一步趋向严格,自由贸易区成员国内的进口商将会发现为满足原产地规则所需要付出的成本越来越高,最终超过了其可以享受的优惠,于是进口商不再考虑利用自由贸易协定的关税优惠从自由贸易区内进口,转而从自由贸易区外进口。此时贸易转移效应不再出现。如下图所示:

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七、国际社会协调原产地规则的努力

    20世纪初,伴随着差异化关税和其他歧视性贸易政策的发展,原产地规则作为一种边境管理措施开始出现。但是直至《关税及贸易总协定》缔结之初,国际社会并没有开展任何协调统一原产地规则的工作。在《关税及贸易总协定》中原产地规则并不占据重要地位,因为当时许多国家认为《关税及贸易总协定》中的无条件的最惠国待遇条款使得原产地规则在法律层面显得多余。因此,《关税及贸易总协定》只在第九条中提及以原产地标记为目的原产地规则,各成员国可以根据本国立法自由地制定原产地规则。

    第一次协调原产地规则的尝试由国际商会在1953年发起,建议《关税及贸易总协定》成员国采用统一的定义确定制造业产品的国籍,首次提出将“实质性改变”这一原则作为确定原产地的指导性方法。虽然这一建议得到一些国家的支持,但另一些国家认为原产地规则必然和一国的经济政策紧密联系,因此必然国与国之间不同,没有必要做国际层面的协调工作。由于上述原因,《关税及贸易总协定》成员国未能就协调原产地规则达成一致,这次尝试以失败告终。

六十年代在建立普惠制的谈判过程中,联合国贸易和发展会议成员国进行了协调原产地规则的第二次尝试。他们认为需要在多边和系统性层面上重新审视原产地规则。这次尝试仍然未能成功,普惠制制度下的给惠国仍然选择保持他们本国的原产地规则体系。

七十年代由海关合作组织所发起的新的协调原产地规则的努力取得了成功。在海关合作理事会的支持之下,《京都公约》的谈判得以展开并于1974年9月25日生效。一部原产地规则准则被写入《京都公约》中,成为第一部解决原产地问题的国际性法律文件。公约通过其三个附件(D1,D2和D3,在修订后的京都公约中为特别附约K的一至三章)制定了国际间实施原产地规则时的普遍准则和推荐做法[3]。公约中关于原产地规则的定义、标准和推荐条款(例如:完全获得和实质性改变的原则,原产地的书面证据及其审查),为国际社会所广泛接受,同时影响了许多国家原产地规则的制定。

《京都公约》旨在制定简化和协调海关程序的共同原则。为达到此目标,公约在附件中制定了各种标准和推荐做法,同时不禁止公约协定国提供超出公约规定的更多便利。公约建议协定各成员国尽可能地给予更为广泛的通关便利。作为首部试图制定统一原产地规则标准的国际性立法,京都公约将产品的原产国具体定义为:完全生产产品的国家(这一概念适用于当只有一国参与原产品的生产的情况)或者产品发生最后实质性改变的国家(这一概念适用于两个及以上国家参与产品制造过程的情况)。根据京都公约,最后实质性改变指的是足以赋予商品重要特性的改变过程。这一宽泛的定义产生了多种对于实质性改变的解释,各国可以自由地选择其所认为合适的实质性改变的含义。1974年的京都公约只从广义上在第一章中列举了三种描述实质性改变的方法:税则归类改变的要求、规定增值百分比的临界值和描述特定的生产和加工工序[4]。在京都公约中采用更多实体性规则的建议未能被采纳,多数国家认为优惠原产地规则是一国贸易政策的一部分,不希望在国际法中制定实体性的标准化法律规范对于优惠原产地规则加以控制。京都公约中就原产地规则所列的标准和推荐做法较为模糊,不足以提供必要的清晰度,导致对各国原产地规则的协调程度低下,给予各国在实施原产地立法时以极大的自由度。大多数国家尚未正式批准加入该公约(各国可自愿接受京都公约的特别附约),京都公约实际上仅仅提供了确定原产地的一般性指导,而不具有一般国际性法律文书所具有的约束力。

在《京都公约》之后,《原产地规则协定》是达成国际公认的原产地规则的又一次尝试。《原产地规则协定》是被纳入在乌拉圭回合多边贸易谈判中的、包含在 WTO多边法律体系中的一项多边贸易协议。如下图所示:

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    WTO各成员国试图通过该协定,为确立国际公认的原产地确认标准铺平道路。1980年,以日本为代表的东亚国家与其主要贸易伙伴在反倾销诉讼程序中就原产地规则的适用发生分歧,产生一系列争议。这些争议促使日本在乌拉圭回合谈判中提出协调优惠和非优惠原产地规则。美国对于日本的提议表示支持,但是欧共体国家只同意协调非优惠原产地规则。最终各国在乌拉圭回合谈判中达成妥协,讨论协调非优惠原产地规则的问题,而优惠原产地规则则被写入不具有法律约束力的共同声明中。对于非优惠原产地规则,协定要求WTO成员国确保其制定的原产地规则公开透明,不得限制和扭曲国际贸易,不得对贸易产生阻碍作用。规定要求原产地规则必须使用肯定标准[5]

    虽然《原产地规则协定》排除了对于优惠原产地规则的协调,但是协定中适用于非优惠原产地规则的标准被认为同样适用于优惠原产地规则。这些标准被写入协定附件二的共同宣言中,如下表所示:   

附件二

关于优惠原产地规则的共同宣言

下列准则适用于优惠原产地规则:

•原产地的确定需基于下列三种明确定义的方法:

基于税则归类改变

规定增值百分比的临界值

描述特定的生产和加工工序

•优惠原产地规则须基于肯定标准

•公布优惠原产地规则立法的义务

•要求原产地评估的可能性

•优惠原产地规则不溯及既往

•确保对原产地确定的行政行为的质疑可以通过司法、仲裁或者行政程序实现

•确保对提供的信息的保密

•有义务将优惠原产地立法通知WTO


    由于共同宣言中的准则不具有法律约束力,《原产地规则协定》并没有形成统一的优惠原产地规则的国际性标准。各国可以根据需要自由制定各自的优惠原产地规则。各国不同的原产地规则体系导致了优惠原产地规则的复杂化,增加了参与和管理自由贸易协定的成本。


八、优惠原产地立法的内容

    优惠原产地规则作为优惠贸易协定的组成部分,被用于确保优惠贸易协定中的优惠贸易安排只适用于签订优惠贸易协定的成员国。优惠原产地规则在优惠贸易协定中起核心作用,优惠原产地规则界定来自于自由贸易协定伙伴国的产品在何种条件下可以享受优惠的市场准入条件(例如关税优惠等)。具体来说,为享受自由贸易协定的优惠待遇,产品需要被认定为自由贸易区原产产品,优惠原产地规则规定了产品被认定为原产需要在某一协定国内所完成的生产要求。

    在世界各国不同模式的优惠原产地立法中,我们总是可以发现一些共有的,反复出现的条款,这些条款几乎适用于所有现存的优惠原产地立法,这些条款如下图所示:

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    上图中的优惠原产地规则条款广义上可以分为两种类型:一般性原产地规则和特定原产地规则。一般性原产地规则也被称为制度安排的原产地规则,是指自由贸易协定原产地规则中总体地,全面地规定如何赋予产品原产地资格的规则。一般性原产地规则包括确定原产资格所采取的指导性原则,用于解释原产地规则中术语的定义,以及原产地判定,原产地核查,协定双方管理部门合作等所涉及的程序性规则。特定原产地规则是针对具体产品的原产地规则,是判定某一产品原产资格的主要标准。特定原产地规则的要求通常包括在详细分类的产品清单中。清单列明具体的实质性改变的要求,包括:税则归类改变、从价百分比或者特定加工工序,或者这三种要求的任意组合。在世界各国的原产地立法中,都可以发现上述一般性规则和特定规则,只不过各国立法按照各自不同的方式的将上述两类规则加以组合。


九、优惠原产地立法的结构

    自由贸易协定的各种优惠仅限于原产产品,因此必须在自由贸易协定中规定原产产品。一般在自由贸易协定中都会以正文或附件的方式设立一个特定的章节,在这个章节中规定原产地确定的详细条款,章节标题通常冠以原产地规则。

    在世界各国的原产地立法中,欧盟原产地体系[6]和北美自由贸易协定是最为全面的优惠原产地立法。相对于亚洲和非洲等发展中国家的优惠原产地立法而言,欧盟和北美的原产地立法结构更为精细,内容更为复杂,范围更加广泛。上述两种模式的原产地立法几乎涵盖了原产地立法的所有方面,随着越来越多的发展中国家与发达国家签订自由贸易协定,发展中国家也逐渐开始实践欧盟和北美模式的原产地规则。审视这两种模式的原产地立法将可以解释世界范围内不同原产地立法中的各种问题。

    欧盟模式下通常将原产地规则作为自由贸易协定的附件。附件将所有与原产地相关的条款都纳入其中,同时再以附件的形式规定特定原产地规则。如下图所示:

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    北美自贸协定模式中将原产地条款作为正文中的某个特别章节,同时区分原产地实体性条款和原产地程序性条款。原产地的程序性条款被分开设置为一个独立的章节。其原产地规则分为第四章原产地规则(仅涉及原产地确定)和第五章海关程序(原产地程序性规则)。如下图所示:

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(未完,待续)



[1] “意大利面条碗”现象(Spaghetti Bowl Phenomenon) 一词源于巴格沃蒂(Bhagwati)1995年出版的《美国贸易政策》(U.S. Trade Policy)一书。指在双边自由贸易协定(FTA)和区域贸易协定(RTA)下,各个协议的不同的原产地规则就像碗里的意大利面条,一根根地绞在一起,剪不断,理还乱。

[2] 《商品名称及编码协调制度》是目前国际上应用最为广泛的国际贸易商品分类目录。目前,全球已有200多个国家(地区)所采用《协调制度》,作为对外贸易通关过程中的重要依据。我国作为《协调制度公约》缔约国,从1992年1月1日起采用《协调制度》作为我国《进出口税则》和《海关统计商品目录》的基础目录。

[3]在其后修订的京都公约中,这三个附件的内容原封不动地被纳入特别附约K的一至三章中,留待日后WTO完根据《原产地协定》完成原产地规则的协调工作后进行复审。

[4]在WTO乌拉圭回合谈判中,这三种方法被纳入《原产地规则协定》附件二的共同声明中作为优惠原产地判定的方法。

[5]即原产地规则必须明确说明授予原产资格的标准而非不满足原产资格的条件。

[6]欧盟在与第三国缔结的优惠性贸易协议以及欧盟单方面制定的优惠制度中基本采用了相似的一套原产地规则。欧盟原产地规则已在50个国家和地区适用并逐步形成了泛欧体系,并被其后建立的区域贸易安排所效仿参照。


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